以賭制賭有成功先例嗎？

以賭制賭有成功先例嗎？

羅金義博士

香港城市大學應用社會科學系助理教授

港府一直強調，設立官方認可足球博彩途徑的唯一目的是為了打擊非法賭波活動。本文嘗試引用一些外地和歷史經驗予以回應。

以打擊地下賭博活動為主要理由來考慮開放賭禁，在國際社會中較為少見，除非地下賭博活動引致更為廣泛及嚴重的社會問題。例如在泰國，大量軍警牽涉其中，貪污嚴重，威脅政府管治威信；又例如日本，因近年來本地足球業商業化發展迅速，黑幫介入危機日重，這些才是當地政府考慮開賭的壓力所在。否則，只有當政府財政緊絀，方才出此下策，例如早期的加拿大。德國的賭風雖然不弱，但由於地方政府財政穩健，官方遂能抵擋放寬賭禁的引誘/壓力。除了庫房赤字，香港面對開放賭禁的壓力根本遠低於其他社會，港府如此言不由衷，不是有損誠信嗎？

港府能否列舉一些外國成功經驗，證明以賭制賭湊效？這裡卻有現成的失敗例子有待回應：據澳洲的研究估計，多年來地下博彩額佔全國總博彩額的四份之一；至少到2010年，仍會按比例穩定地增長。當然，由於這數字是關於非法博彩，相信真實數字遠超此數。正如香港賽馬會也承認外圍投注額是合法金額的九成，但英國博彩公司推算外圍比合法的高出六成有多。本地支持政府開賭的官員和學者最愛以中國大陸為「典範」，事實卻是，專家估計亞洲區三大主要非法外圍賭注來源地之二，正是日本和中國大陸 – 兩地都設有官方認可博彩途徑，外圍賭注卻跟合法的攜手並肩邁向明天。泰國政府亦承認以賭制賭不會湊效，加上缺乏廣泛民意支持，最終擱置認可賭波提案。

政府要打擊的地下莊家都遠在境外。亞洲並沒有像歐盟屬下的European Gaming Organization之類的高層組織去規範跨境非法博彩活動，只能各自為政。早前香港和澳門之間的爭拗，已反映跨境合作的悲觀前境。更有甚者，亞洲區新興的地下莊家集結地是柬埔寨和菲律賓，前者已經拒絕加入經濟合作及發展組織(OECD)召集的專案小組，規管跨境非法賭博及洗黑錢活動。加上因為當地政府近年加強施壓而不得不另謀出路的歐洲莊家紛紛湧入亞洲，試問單靠本地的以賭制賭，怎樣對抗舉世雲集、大部分躲在虛擬世界的跨國地下莊家？

怎樣應對網路博彩？賭業昌盛的兩大國家有南轅北轍的取向：澳洲是首個建立網路博彩合法化完整制度和市場的國家，美國迄今卻仍致力於立法嚴禁，加拿大也不敢輕舉妄動。將網路博彩合法化，澳洲鄰邦紐西蘭本來早在1996年已經就緒，但因社會反彈太大而臨江勒馬。澳洲實踐過後，邦政府稅收固然增加，但卻釀成邦與邦之間的惡性競爭 – 牌照愈發愈多，規範愈放愈寬，稅率愈訂愈低 – 還可以談甚麼以賭制賭？(這會否是港、澳兩個特區的未來寫照？) 到今天澳洲國民還在追問：網路博彩合法化對社區有何利益可言？研究顯示，到2000年各邦政府已簽發了22個網路博彩牌照，但大家依然可以在七百多個不被政府認可的博彩網站上投注，它們來自二百多家公司，而非常諷刺的是，當中不少公司跟一些已有牌照在手的國際娛樂業鉅子有伙伴關係(例如America Online)，但由於產權與伺服器供應者所在地無從稽考，自亦無從取締。事實上，澳洲正因此而陷入一場憲政角力 – 聯邦政府在總理的支持下希望能立法將有關法例擱置五年，先仔細研究合法化所造成的社會衝擊；食髓知味的邦政府自是一方面積極抵抗，另方面積極地繼續發牌 ──當然，為的是稅收，不是甚麼以賭制賭。

今天民政事務局自認為最有力的以賭制賭成功先例，是七十年代以六合彩取締字花。但民俗學家早有研究說明，令字花式微的是廉政公署，嚴厲的肅貪運動令字花廠失去包庇勢力，大鱷無地能容，1975年起已逐一離場。政府愛以字花為例，能否公佈數據證明自1974年廉署成立至1976年七月六合彩開彩之時，字花是猖獗橫行、方興未艾還是已路末途窮？別忘記早在1962年起港府已開辦獎券、多重彩等認可博彩，十多年來都未能取締字花而以失敗告終。1975年後尚有少量字花散莊久延殘喘，六合彩開辦後亦未能將之根除；替字花蓋棺的是半年後(1977年二月)通過的賭博條例，嚴禁報刊登載非法賭博消息，字花始告消聲匿跡。與其說是取締，不如說是六合彩取代了早已式微的字花的肥缺來收受豐厚的民間賭博開支。今天建議開賭的是歐洲足球，本身又是正常體育活動，港府有沒有可能壟斷賭波資訊的發放？港府又有沒有可能嚴打離岸地下莊家的包庇者？以禁絕字花為例之前，何志平局長有否先重讀相關歷史？

目前，反對政府開賭者集中戰線在認可賭波會惡化病態賭博，但政府一直承諾會投下資源予以補救，支持政府的學者更譏諷個人病態不是阻礙整體政策的理由。這裡補充一些不一定是個別病態問題，卻會因政府開賭而帶來更廣泛的結構性社會變遷。北美研究證明放寬賭禁直接導致其他娛樂事業萎縮，諸如電影業、主題公園等，並直接導致罪案率上升至少3%。澳洲研究顯示賭徒人口集中在低中收入人士、年長者及接受公共福利人士，賭博開支佔這些家庭的可用收入比例，從七十年代中至今，以雙倍增長；他們更會減低家庭在教育、醫療衛生、社區性慈善捐款等支出來儲備賭本，減少參與義務工作，反而在煙酒方面的消費增加。至於所謂個人病態，同樣可演變成結構性負擔： 1999年博彩業在澳洲創造了32億美元的經濟利益，卻耗費了29億美元來應付因開放賭禁而帶來的社會問題，以同一標準和同一時段比較，吸毒和酗酒所耗費的社會成本分別是8.9億和24億；美國有研究指出，每一位嗜賭者每年虛耗社會成本達一萬五至三萬美元，這數字僅包括他們因嗜賭而損失的生產力，以及用於規管、拘控和監禁因嗜賭而犯法的各種罪犯；有保險公司計算，因嗜賭而引致的保險詐騙，每年損失13億美元 – 但千萬別忘記，開賭的收益直入政府及博彩公司庫房，大部分社會成本卻是由社區分擔。

當博彩稅進一步成為政府的結構性收入之後(從1992-96年，加拿大因開放賭禁令政府的有關稅收增加167%)，港府如何泥足自拔？北美經驗證明賭稅增加後並沒有令政府增加對普羅百姓的發展投資(諸如教育、衛生)，反而在加拿大，主要從下層賺回來的稅收(研究顯示放寬賭禁後低下層家庭的賭博開支是中上層的四倍)令不少省政府寬減、或至少停止增加對中上層的徵稅；美國九十年代放寬賭禁後短短數年，絕大部分州政府用於經辦其中一種主要賭博活動的開支，都遠超用於懲教、康樂、自然環保等的投放。這當然不是個人病態，但算不算是結構性的社會病變？

地下賭博應否、能否、怎樣禁絕是另一個大議題，但政府取態極容易令其衍生性不必要地擴大和失控。二十多年前西德政府考慮放寬賭禁，思想導師哈貝瑪斯力斥官方開賭是既當規管者又當推廣者，用增加收入的「理性」，取消了社會上對賭博僅餘的社會禁忌，其患無窮。西方觀察家曾用「貪婪的政府」來形容亞洲的賭風之源：政府開賭不單為賭業多添一名競爭者，甚至為主流社群提供了入門訓練，直至賭徒足夠成熟、群結(differential association)而轉往地下世界，亞洲政府惟有將賭禁愈開愈寬而從未有收斂的傾向，飲鴆止渴般將問題惡化，是否也是這個亞洲魅力之都的宿命？

(本文以一前作為基礎修訂而成，請參看〈以賭制賭的外地及歷史教訓〉，《明報》2002年11月30日。感謝何智權同學代為搜集資料。)